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全国生猪屠宰行业发展规划纲要(2010年~2015年)

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  • 日期:2010-07-31 18:20
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  • 来源:商务部

猪肉是我国绝大多数居民的主要肉品来源,生猪屠宰是我国实行严格市场准入的行业之一,承担着服务“三农”、满足居民猪肉消费需求、保障肉品卫生和质量安全的产业功能和社会责任。为引导生猪屠宰行业科学、有序、健康发展,促进行业结构调整和技术进步,提高肉品质量安全水平,根据《中华人民共和国食品安全法》、《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》的有关精神和要求,制定本规划纲要,规划期为2010年~2015年。

一、我国生猪屠宰行业发展现状

1998年《生猪屠宰管理条例》的实施标志着我国生猪屠宰行业已进入依法管理的新阶段。10余年来,生猪屠宰行业发生了以下积极变化:

(一)猪肉卫生和质量安全水平有较大提高。随着生猪定点屠宰制度的落实,县级以上城市猪肉供应已基本上来自生猪定点屠宰企业(包括生猪定点屠宰厂(场)和小型屠宰场点,下同),乡镇进点屠宰率近95%,私屠滥宰现象得到有效遏制,食用猪肉引起的食品安全事件明显减少。

(二)行业技术水平升级加快。全国机械化屠宰厂(场)已达到3000余家,较实行定点屠宰制度前增加了10倍,部分定点屠宰企业的生产装备、工艺技术达到或接近世界先进水平。

(三)企业规模化、品牌化效应开始显现。2008年,全国规模以上定点屠宰企业2205家,约占全国定点屠宰企业总数的10%,年屠宰量已占全部定点屠宰量的68%;一些屠宰加工企业开始实行品牌化经营,全国已有肉类注册商标500多个。

(四)管理有序的开放式流通格局基本形成。破除地区市场封锁取得进展,一些大型屠宰加工企业已在全国或较广区域内配置生产资源,依托自身质量、品牌和规模优势,运用先进流通方式拓展销售市场,品牌肉连锁店、专卖店、冷链运输快速发展,优质猪肉产品已部分实现跨区域流通。

(五)屠宰管理法规和标准体系逐步完善。2008年新修订的《生猪屠宰管理条例》及配套办法已颁布实施;屠宰相关标准进一步健全,对定点屠宰企业规范化、标准化生产起到规制和引导作用。

(六)屠宰执法体系初步形成。大部分省、区、市、县成立了生猪定点屠宰管理机构,全国已有2000多支专(兼)职生猪屠宰执法队伍,生猪屠宰监管力量得到加强。

当前我国生猪屠宰行业仍存在一些突出问题:产能总量严重过剩,落后产能比重过大;行业布局和结构不合理,产业集中度偏低;相当一部分定点屠宰企业设备设施简陋,未达到相关标准,屠宰操作规范和检验检疫制度尚未落实;约75%的定点屠宰企业实行代宰制,产品形态同质化、忽视品牌建设的现象仍很普遍,恶性竞争严重;屠宰行业从业人员特别是屠宰技术人员和肉品品质检验人员专业技能有待进一步提高;生猪屠宰执法在人员、经费、装备和检测能力等方面仍严重不足。这些问题不仅对猪肉质量安全构成了潜在威胁,也对生猪屠宰行业的现代化转型和持续健康发展产生了不利影响。

我国经济社会发展进入了新的阶段,生猪养殖方式、居民消费结构发生了积极变化,交通运输状况得到极大改观,同时资源节约、环境保护的压力越来越大,全社会对猪肉卫生和质量安全的关切也越来越高,《食品安全法》也对食品安全工作提出了更高的要求。面对新形势,迫切需要加强对生猪屠宰行业发展的规划指导,优化行业布局,提升管理水平,促进资源合理配置,切实保障肉品质量安全。

二、指导思想、基本原则和发展目标

(一)指导思想。

以科学发展观为指导,坚持以人为本,以优化布局、减控总量、升级改造、规范经营为着力点,推动屠宰行业布局调整和结构优化,提高产业集中度,提升定点屠宰企业的技术装备和管理水平,提升猪肉产品卫生和质量安全保障能力,提升对规模化养殖的带动能力,更好地满足人民群众对安全优质猪肉产品的消费需求。

(二)基本原则。

1.严格标准,保障猪肉卫生和质量安全。严格执行《生猪屠宰管理条例》及其实施办法规定的定点屠宰厂(场)的设置条件和标准,淘汰落后产能,推动行业技术进步,推行机械化屠宰、标准化管理、规模化和品牌化经营,强化定点屠宰企业履行出厂肉品质量安全第一责任人的责任,提高肉品质量安全保障水平。

2.大力减控总量,优化行业布局。结合城市规划,综合考虑当地和周边地区生猪养殖规模、屠宰加工能力、市场消费能力、交通状况以及资源环境承载力,压缩过剩屠宰产能,推动兼并重组,促进城乡、产区销区和东中西部的合理布局,遏制重复建设和过度竞争。

3.实施分级管理,提高产业集中度。根据定点屠宰厂(场)的设备设施、卫生安全条件、工艺流程、管理水平和屠宰规模等标准,对定点屠宰厂(场)实行分级管理,鼓励等级高的定点屠宰厂(场)实施品牌化战略,开展跨区域经营,提高冷链配送能力,扩大市场占有率。

4.净化市场环境,促进公平竞争。完善法规标准,加强执法队伍建设,严厉打击私屠滥宰,依法规范生猪定点屠宰企业经营行为,严格禁止小型生猪屠宰场点的肉品跨区域流通,清理并废止阻碍生猪定点屠宰厂(场)跨区域经营的有关政策措施。

(三)发展目标。

通过实施规划纲要,全国逐步形成以跨区域流通的现代化屠宰加工企业为主体,区域性肉品加工企业发挥重要功能作用,以供应本地市场的定点屠宰企业为补充,梯次配置、布局合理、有序流通的产业布局,确保消费者吃上“放心肉”。具体目标如下:

1.行业集中度进一步提升,规模化、品牌化经营发展壮大。到2015年,在全国生猪主产区(包括生猪养殖基地县、调出大县,下同)培育一批年屠宰量在100万头以上的大型定点屠宰厂(场),其屠宰量占全国的比重逐步提升;实行品牌化经营的生猪定点屠宰厂(场)数量适度增长。

2.行业技术管理水平显著提升,机械化屠宰、标准化管理再上新台阶。依据《生猪屠宰管理条例》,到2015年,定点屠宰厂(场)的待宰间、急宰间、厂房、屠宰设备、预冷间以及工艺流程等全部达到相关标准;建立并使用与屠宰规模相适应的污水处理设施,实现达标排放;建立严格的肉品品质检验制度,配备资质合格的检验人员和必要的检验设备;建立产品质量管理体系以及生猪进厂(场)检查登记、无害化处理、质量追溯、缺陷产品召回、运输工具使用、信息报送等相关制度。定点屠宰企业从业人员(包括屠宰技术人员、肉品品质检验人员和经营管理人员,下同)均经过专业培训,肉品品质检验人员均取得执业资格证书。

3.猪肉产品结构得到优化,综合利用率有所提高。初步改变我国猪肉产品白条肉多、分割肉少;热鲜肉多、冷鲜肉少;高温制品多、低温制品少以及综合利用率低的现状。到2013年,争取县城以上城区猪肉小包装销售比例由目前的10%提升至15%,冷鲜肉市场份额由目前的10%提升至20%,到2015年上述比例分别达到20%和30%左右。

4.采用现代经营方式的企业明显增加,冷链流通得到广泛应用。到2015年,培育一批以大中城市为重点销售范围的区域性肉品加工配送企业;定点屠宰厂(场)通过连锁店、专卖店等渠道销售的猪肉产品比例明显提升;一批猪肉产品批发市场的低温仓储设施得到改造和提升;跨区域销售的定点屠宰厂(场)全部配置与流通范围相适应的冷链设施、运输车辆。

5.淘汰落后产能取得重大进展,市场秩序明显好转。到2013年,全国手工和半机械化等落后的生猪屠宰产能淘汰30%,到2015年淘汰50%,其中大城市和发达地区力争淘汰80%左右。边远和交通不便的农村地区设置的小型屠宰场点符合《生猪屠宰管理条例》的有关规定,技术装备和管理水平符合猪肉卫生和质量安全生产的基本要求。私屠滥宰现象明显减少,形成公平有序的竞争环境。

三、生猪屠宰行业发展的主要任务

(一)完善设置规划,优化行业布局。

各地要以保障猪肉卫生和质量安全为宗旨,抓紧制(修)订生猪定点屠宰企业设置规划,并报商务部备案。新规划要把握好以下重点:

1.严格控制定点屠宰厂(场)数量。原则上,直辖市和常住人口在500万以上的城市城区要少于4家,其他地级以上城市城区要少于2家。县(市)全境设1家,有条件的地方可不设屠宰厂(场)。西部地区和其他欠发达地区市、县可根据实际情况适当放宽。小型生猪屠宰场点的设置数量也要按照《生猪屠宰管理条例》的要求严格把握。

2.下列地区不得设置定点屠宰企业:污染源、供水水源地、自来水取水口和密集居住区等环境敏感地区,易产生有害气体、烟雾、粉尘等污染源的工业企业所在地区或场所。其他有关法规和标准有规定的从其规定。

3.鼓励在生猪主产区设立大型现代化屠宰加工企业;鼓励在主销区发展具有分割、配送功能的肉品加工配送企业;鼓励在确保产能减量大于增量的前提下,关闭中小型屠宰厂(场)及小型屠宰场点,设置大型生猪定点屠宰企业。

(二)严格执行标准,实施分类管理。

各地商务主管部门要在当地政府的领导下,按照《关于加强猪肉质量安全监管工作的意见》(商秩发[2009]437号)要求,会同有关部门,做好生猪定点屠宰企业审核换证工作。要根据《生猪屠宰管理条例》第八条和《生猪屠宰管理实施办法》第七条规定的条件及相关标准,逐一审核本地定点屠宰企业,对符合设置规划,达到条件和标准的,确定为生猪定点屠宰厂(场);对供应城区的未达到定点标准的定点屠宰企业,在确保卫生和质量安全前提下,应限期整改,整改期原则上不超过12个月。整改期结束仍无法达到定点标准的,报请设区的市级人民政府坚决取消其定点资格。被关闭企业职工安置问题及其他善后工作由各地政府采取多种形式和渠道妥善处理。对边远和交通不便的农村地区的小型屠宰场点,各地要根据实际制订管理办法,在严格监管,严把基本卫生和质量安全生产条件、检疫条件的前提下予以审批,其生产的猪肉产品只能在当地供应。

(三)加快行业升级改造,提升技术和管理水平。

对符合定点屠宰设置规划,达到定点条件和标准的定点屠宰厂(场),要推动其在屠宰加工、肉品品质检验、冷链设施、综合利用、无害化处理和污水处理等方面进行升级改造,严格执行屠宰操作和同步检验等制度;要督促其建立肉品质量安全管理体系和可追溯体系,鼓励其采用能满足卫生和质量安全要求的先进工艺,通过ISO9000管理体系等认证。

(四)促进企业兼并重组,优化资源配置。

鼓励支持先进的屠宰加工企业以多种方式兼并重组,实现规模化、低成本扩张。要重点加大城市及其周边定点屠宰企业的整合力度,通过多种方式,促进集中合并。积极支持、引导撤并的定点屠宰厂(场)和小型屠宰场点融入大型屠宰企业的生产、加工、配送和销售等供应链管理体系,转为其购销网点和分割配送点,妥善解决当地农民散养猪的收购和肉品供应问题。

(五)支持企业延伸产业链条,培育自主品牌。

支持先进的屠宰加工企业开展屠宰、加工、配送、销售一体化经营。鼓励生猪定点屠宰厂(场)采用“厂场挂钩”、订单生产以及建设生猪养殖基地等方式,扩大协议养殖或自养生猪规模;支持屠宰加工、肉类配送企业发展肉品分割配送中心,配置冷链设施,创建鲜肉品牌,扩张品牌肉连锁销售网络。加强对代宰企业的监督管理,规范代宰行为,引导代宰企业向自营和品牌化经营方向发展。

(六)加强环境保护,发展清洁生产。

加强对现有生猪定点屠宰企业的环境治理,依法关闭或迁出位于饮用水源地、密集居住区等环境敏感地带的企业;对新建项目必须执行环境影响评估和项目竣工环境保护验收,严格落实环保标准;要求并支持生猪定点屠宰厂(场)建立排污设施,确保污染物达标排放;倡导清洁生产、节能减排和资源综合利用的屠宰生产方式,推广生猪定点屠宰厂(场)沼气工程,发展循环经济。

(七)提倡科学消费,积极调整产品结构。

倡导食用冷鲜肉和小包装分割肉,引导群众逐步改变喜食热鲜肉和白条肉消费习惯。支持定点屠宰厂(场)建立冷却间和分割车间,配备冷链物流设施,扩大冷鲜肉和分割肉生产规模。要针对市场需求的变化,在猪肉加工及副产品处理上积极落实“变大为小、变粗为精、变生为熟、变废为宝、变害为利”的方针,支持定点屠宰企业大力发展肉品深加工和副产品综合利用,逐步解决肉类产品同质化、经营粗放和低水平恶性竞争等问题。

(八)建设诚信体系,推动屠宰企业诚信守法经营。

督促屠宰加工企业加强自律,发动企业踊跃参与诚信经营创建活动。推动部门间信息沟通,形成生猪产业链上完整的信用信息记录,实现信用信息的共享。推动屠宰企业内部信用管理制度建设,增强风险防范能力。推行信用分类管理,建立全国定点屠宰企业违法违规信息的收集、信用评价和发布制度以及违规退出机制。

(九)加强国际合作,提高企业国际竞争力。

广泛开展国际交流与合作,积极引进先进的管理经验和技术,借鉴成熟的国际标准和动物福利新理念,为我国屠宰加工企业参与国际竞争提供条件。鼓励先进的屠宰加工企业到国外建厂,以及通过控股、兼并等多种形式开展跨国经营。逐步消除各种贸易壁垒,鼓励、支持先进屠宰加工企业,获取肉品出口资格,发展出口业务,提升我国肉类产品的国际竞争力。

四、保障措施

(一)加强标准和制度建设。

抓紧出台《畜禽屠宰检验规程》等标准,修订完善已有标准,将部分涉及肉品质量安全的推荐性国家标准升级为强制性国家标准。加快推行生猪定点屠宰厂(场)分级管理制度。依据《食品安全法》和《生猪屠宰管理条例》等法律法规,制订《生猪定点屠宰厂(场)分级管理办法》和《生猪屠宰企业资质等级要求》,将定点屠宰厂(场)划分为若干等级,等级越高标志着企业技术、管理和产品质量水平越高,肉品可能的流通范围也越大,实现促进先进企业发展,逐步淘汰落后企业的目标。

(二)加大资金支持力度。

运用中央和地方财政资金,引导企业加大投入,开展“放心肉”服务体系创建工作。组织开展试点,使用中央财政专项资金,支持建设屠宰行业监管技术系统和肉品质量安全信息可追溯系统;支持大型定点屠宰厂(场)发展冷链和跨区域销售网络;支持少数民族和边远落后地区的定点屠宰企业标准化改造。地方商务主管部门要根据《生猪屠宰管理条例》精神和国务院建设“放心肉”服务体系要求,向政府财政申请专项配套资金,在落实好中央财政支持项目的同时,结合各自实际,支持生猪定点屠宰厂(场)进行升级改造,加强检验检疫能力建设,新建或改造污水处理和无害化处理设施,对因优化布局关闭的屠宰企业予以适当补偿。

(三)维护行业公平竞争。

坚持营造开放、公平、竞争、有序的肉品流通环境。各地不得限制外地经检疫和检验合格的猪肉产品进入本地市场;对跨区域销售的生猪定点屠宰厂(场),应要求其配备与销售范围相适应、符合肉品保鲜卫生所需温度条件的储存、运输和装卸容器、工具和设备。严格禁止小型屠宰场点跨行政区域销售猪肉产品的行为。依法清理阻碍企业跨地区兼并重组的各种限制性和歧视性规定,促进机械化生猪屠宰资源在全国范围内的优化重组。

(四)建立健全屠宰监管体系。

建立健全生猪屠宰管理机构和执法队伍,整合、充实、加强商务系统的执法力量,落实执法人员编制、装备和工作经费。支持和鼓励有条件的地方运用现代信息和网络技术,建立监管技术平台,加强对定点屠宰厂的监管,实时发现并及时处理违法违规行为;建立肉品质量信息可追溯系统,形成对有问题肉品从零售、批发、屠宰到养殖层层追根溯源的能力。加强对定点屠宰企业的监管,监督其依法生产、诚信经营。开展对屠宰管理和执法人员的培训,提高业务素质和执法水平。规范执法程序,统一执法文书,建立执法责任制,落实失、渎职责任追究和执法评议考核制度,加强执法档案管理。严格把握一般违法行为和犯罪行为的界限,做好涉嫌犯罪案件向司法部门的移送工作。

(五)强化地方政府职责和部门、地区间的协调配合。

各地政府要切实承担起猪肉卫生和质量安全监管工作的责任,统筹协调有关部门,妥善处理本规划纲要实施中的相关问题,提高屠宰行业整体水平,促进行业健康发展。各地商务主管部门要加强与发展改革、工业、财政、环境保护、农业、卫生、税务、工商、质检、食品药品监管、物价等部门的沟通,研究制订进一步促进屠宰行业健康发展的政策措施,建立生猪养殖、屠宰加工、猪肉流通、消费全过程监管的协同机制。加强与农业部门的合作,在养殖基地建立生猪质量安全监测及预警系统,及时掌握养殖环境、疫病防控、兽药和饲料添加剂使用、病死猪处理等方面的信息,延伸猪肉产品质量安全信息可追溯链条。建立地区间、部门间的执法协作机制,开展联合执法,严厉打击私屠滥宰及制售注水肉、病害肉等违法违规行为。

(六)广泛开展宣传和培训。

积极向广大消费者宣传肉品科学消费常识,增强其食品卫生和质量安全意识和品牌消费意识;大力向生猪定点屠宰企业和肉品经营者开展《食品安全法》和《生猪屠宰管理条例》等法律法规的宣传,提升其守法经营意识;广泛开展“放心肉”服务体系建设的宣传活动,形成全社会共同参与的良好氛围。制订培训规划,组织开展各类培训,提高定点屠宰企业从业人员的专业素质。对肉品品质检验人员实行执业资格认定制度,经培训考核合格后,持证上岗。依托教育、科研单位,培养从事肉类科研和新产品开发的工程技术人员。

(七)发挥行业协会和有关中介组织作用。

充分发挥行业协会和有关中介组织的桥梁纽带作用。商务主管部门要指导并支持各级行业协会和有关中介组织在加强行业自律、建设行业诚信体系、破除行业陋规、沟通行业信息、培育品牌和自主知识产权、加强国际交流、推广先进技术、组织专业培训、标准拟定和宣传贯彻等方面开展工作。各级行业协会和有关中介组织要积极提出工作建议,配合政府做好定点设置规划的制订和执行工作;要向政府有关部门反映行业问题和企业诉求,为企业提供优质服务,要求会员企业执行国家法律法规和制度标准,自觉遵守市场竞争规则,履行社会责任,保障肉品卫生和质量安全。

五、规划纲要的实施

本规划纲要是生猪屠宰行业发展的重要指导性文件。各级商务主管部门要在当地政府领导下,统筹规划,精心部署,分步达标,搞好综合协调,确保取得实效。要认真做好工作衔接,按照本规划纲要确定的原则、目标和任务措施,结合当地实际,于2010年4月底前制定(修订)并印发实施方案和生猪定点屠宰企业设置规划。各地设置规划要明确相应指标和要求,严格执行《生猪屠宰管理条例》相关规定,落实压缩定点屠宰企业数量的任务。地方制定的实施方案、规划以及实施过程中发现的情况和问题,应及时报送商务部畜禽屠宰管理办公室(设在市场秩序司)。

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